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11月21日中午，柳州市融安县大良镇良北小学学生快乐地享用免费午餐，当天午餐的内容是猪肉炒圆白菜和白米饭。本报记者 谢洋摄今年10月26日，国务院常务会议决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划：中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。
11月24日，中共中央政治局委员、国务委员刘延东在部署实施农村义务教育学生营养改善计划电视电话会议上强调，切实把营养改善计划建成重要“民生工程”、“放心工程”和“阳光工程”。
的确，学生营养改善计划涉及面广、政策性强、情况复杂，如何因地制宜管好用好政府这笔投入，把每一分钱实实在在用到孩子身上，是各级各地政府和教育部门应该深思的问题。广西柳州早在3年前就开始实施免费午餐，其经验和做法也许能给我们带来一些启示。
和3年前相比，体质健康达标率提升了2.34%，一至九年级男生身高平均增长1.48厘米，女生平均增长1.80厘米——这组数据是广西壮族自治区柳州市教育局日前对当地实施免费午餐制度的山区中小学生进行体检后得到的。
从2008年秋季学期开始，柳州市决定对北部的三江侗族自治县、融水苗族自治县和融安县农村义务教育阶段的学生实施免费午餐制度。3年来，柳州市以及县财政为此投入1.48亿元，每年受益学生10万人左右。
柳州市教育局局长撒忠民告诉记者，免费午餐的意义不仅是增强了孩子们的体质，还有力地促进了控辍保学，3年来，柳北三县共回流学生3671人。孩子们的身体好了，学习成绩也得到了明显提高。比如融水苗族自治县小学总评及格率由2007年的66.4%，提高到2010年的75.95%；初中总评及格率由2007年的62.24%提高到2010年的70%。
从各个方面来看，免费午餐都是一项功德无量的民生工程，然而面对这样大一笔资金和这么多办学条件不一的学校，如何保证政府花出去的钱全部落实到学生的饭碗里？如何使孩子们吃得营养又安全？带着这些问题，记者近日赴柳州市进行了调查。
每分钱都用在孩子身上
柳州市融安县大良镇村民何小枝在良北小学食堂已经工作3年了。每天上午，她都会早早来到学校，给157名学生煮饭做菜。11月21日上午，记者在食堂厨房内见到她时，她正在搅拌大锅里的米饭，使其均匀受热。
良北小学是大良镇一个规模较大的教学点，2008年柳州市推行免费午餐工程后，学校把3间空置的教室改造为食堂和柴房。虽然条件略显简陋，但在老师们的精心打造下，这个乡间学校的食堂也变得颇为讲究：墙面、地面和操作台都贴上了瓷砖，洗菜的地方分开设置了浸泡池和洗菜池，灶台上还划分了生食区和熟食区。
厨房北侧的墙上，贴着学校食堂食品留样登记表。表格上食品名称、留样时间、留样人、销毁人都有详细的记录，填写这个表格是何小枝每天都要做的工作。为了确保食品安全，柳州市在推行免费午餐的过程中建立了严格的留样制度，每顿饭菜都要留样48小时。为此，政府还专门投入资金给学校配备了冰箱，用于贮存食品留样。
学校每个月发给何小枝的工资是600元，何小枝坦言打这份工一方面是为了贴补家用，另一方面也可以更好地照顾孩子，她的两个孩子在这所学校念书，能做出学生们爱吃的饭菜，是一件让她特别高兴的事情。
良北小学校长潘记成告诉记者，免费午餐制度推行后，政府按照学生每人每天2元的标准给学校划拨经费，今年4月，市政府把这一标准提高到了每人每天2.5元，但这些钱都必须用于食品采购，食堂工友的工资是从教育经费中开支的。
“我们要确保每一分钱都实实在在用在孩子身上，保证免费午餐的质量不打折扣。”撒忠民说，免费午餐有严格的资金管理制度，实行“专人管理、专门储存、专账核算、专款专用”，资金必须全部用于农村学生免费午餐的开支，不得用于员工工资等人员经费的开支，任何单位、组织或个人不得截留、挤占和挪用。
在柳州市实行免费午餐的学校中，大部分是原先有食堂的寄宿制学校，但也有很多是办学条件简陋的非寄宿制村级小学。免费午餐推行之初，不少学校遇到的最大问题就是没有食堂和后勤人员。2008年10月，柳州市教育局对免费午餐实施情况进行检查时就发现，一些学校存在使用资金不规范的情况。柳州市融水县三防镇一所小学从10月6日起开餐，学校把9月的一部分免费午餐资金用于购买厨房用具，支付人工费用和建筑灶台等，教育部门当即责成该校进行整改。
为了解决学校遇到的问题和困难，柳州市统筹安排了中央、市县财政及社会捐助资金1023.44万元用于村级食堂改造和新建。今年又进一步加大力度，要求各县统筹解决学校食堂后勤人员问题，将实施免费午餐制度的人工费等开支纳入县级财政预算，足额给予保障，进一步提升免费午餐制度管理质量。
最有效的监督是制度监督
和城里的超市不一样，在县乡的农贸集市里面，大多数情况下买米买菜是没法开具正规发票的，而免费午餐的原材料采购基本上都是在这样的集市进行。
“监管的时候，最大的难题是现金交易。”柳州市学生资助管理中心工作人员桂科说，没有票据，就没法监管到位，只能靠老师的诚信，可是在利益面前谁知道诚信有多可靠呢？
为了解决这一问题，柳州市免费午餐的监管部门设计了一套相互制约、相互监督的制度，以确保资金不被克扣。柳州市教育局调研员吴兴华介绍说，在免费午餐原材料的采购过程中，学校要配备两组老师，一组负责买菜、一组负责监督，不能一个人包揽。由于农户和农村供货商无法提供正规票据等报销凭证，由县财政、教育部门统一格式制作“柳州市免费午餐工程物品采购单”，其中包括货物数量、价格、供货商签名(或是摁指印)、经办人、验货人、审批人等相关信息，不再使用手写收条等自制凭证。
11月21日一大早，良北小学保安郭玉珊和学校的兼职财务吕海新老师一道去大良镇菜市采购食品。郭玉珊说，他一般都去固定的摊位购买，买猪肉之前要检查肉皮上有没检疫局的印章。
“摊贩会不会短斤少两？”
“一般不会，我们老是上他家买，要是短秤肯定要去找他的。”
良北小学校长潘记成介绍说，学校共有10名老师，4名老师担任采购员，另外4名老师负责验收、保管，基本上每个老师都要参与到免费午餐的管理工作中。在11月21日这天的采购单上，记者看到购货人一栏签着吕海新、郭玉珊的名字，验货人是郭玉河，审批人是潘记成，每样菜的售货人姓名也都登记得清清楚楚。
“教育局要求我们互相监督，不然很容易出漏洞，在食品安全和资金管理上，我感到压力很大。”潘记成说，刚开始老师买菜时叫人家签字是很难的，现在遇上不会写字的菜贩就让他们摁手印，渐渐地大家也就养成习惯了。
桂科认为，这些制度虽然不能保证不会发生一点儿问题，但即使有人想串通，监管部门也有据可查了。
在吴兴华看来，在免费午餐的实施过程中，最有效的监督是制度监督，有了合理的制度设计，才能确保财务监管和质量监管真正落实到位，这样改善农村贫困学生的营养就不会成为一句空话。
透明度高了就没有顾虑了
在柳州市实行免费午餐的中小学食堂餐厅内，都能看到一块印着表格的公示牌。表格分成两部分，一部分是食品采购的清单，从名称到单价、数量、金额和来源都有详细记录；另一部分是学生一周午餐的饭菜品种。
11月21日这天，良北小学供应的免费午餐是猪肉炒圆白菜和白米饭，当天采购的每一样原材料，在食堂的黑板上都一一记录：大米55斤(121元)、圆白菜93斤(71元)、西红柿4斤(8元)、猪肉13斤(195元)，共花费了395元。当天吃饭的人数是157人，按人均2.5元计算，学校的开支略超了2.5元。黑板的下方，有学校审核小组成员的签名和柳州市教育局、融安县教育局的监督电话。
“我们要求信息天天上墙，接受学生及家长的监督。”吴兴华说，孩子们吃了什么，没吃什么，一对照黑板上的公示栏就清清楚楚了。免费午餐实行后，教育局也曾收到过学生家长和老师来电来信投诉，反映学校财务公开不及时，或是怀疑学校买了这么多菜，学生吃到肚子里的好像没有那么多，教育局根据群众举报下去了解情况后，责成学校马上进行整改。
吴兴华表示，信息公开的另一个目的，是为了保证免费午餐的质量，让学生吃得营养健康。“我们要求学校每周至少要换两三次菜，不要餐餐都吃得一样，绝对不允许以天天吃米粉的形式开展免费午餐工作。”
为了指导各县做好营养配餐，今年年初，柳州市教育局委托市一职校烹饪专业教师对三县的农贸市场供货品种和价格进行了市场调查，对当地时令蔬菜、荤菜及调味品的品种和市场价格做了摸底，并根据中小学生每天基本的营养需求，因地制宜地设计出一周免费午餐参考食谱。
调查中，工作人员发现三县的食物及燃料价格都略有涨幅，肉类食品涨幅较大，饮食成本相应有所增加，中学生的饭量远大于小学生。于是，今年4月1日起，柳州市将免费午餐标准由每人每天2元，提高到初中每人每天3元，小学每人每天2.5元。
良北小学五年级数学老师周统斌对免费午餐的现行管理制度体会很深，他说涉及钱的东西，领导有顾虑，群众有猜测都是正常的，但是现在各种采购清单和账目明细都明明白白地摆在这里，“透明度高了大家就没有顾虑了”。